Scriu aceste lucruri nu din postura unui observator care a privit administrația publică de la distanță, ci din perspectiva omului care a lucrat aproape treizeci de ani în sistemul public și care a avut, în tot acest timp, suficient contact direct cu instituțiile, cu funcționarii, cu mecanismele de control și, mai ales, cu relația dintre stat și cetățean pentru a înțelege că schimbarea regimului politic din 1989 nu a produs automat și schimbarea culturii instituționale. Am văzut oameni corecți și profesioniști, dar am văzut și reflexe administrative care nu mai aveau nicio justificare într-un stat democratic: suspiciunea față de cetățean, obediența față de superior, apărarea instituției înaintea adevărului, refugiul în procedură atunci când fondul problemei devenea incomod și, poate cel mai grav, tendința de a privi omul care își exercită drepturile nu ca pe beneficiarul legitim al activității instituției, ci ca pe cineva care deranjează mecanismul administrativ. Experiența celor aproape treizeci de ani petrecuți în sistem m-a convins că unele dintre aceste comportamente nu pot fi explicate doar prin caracterul individual al funcționarului și nici prin greșelile unui anumit șef; ele țin de o cultură organizațională care a supraviețuit schimbării politice și care, în anumite instituții, continuă să reproducă o relație verticală între autoritate și cetățean, deși România trăiește de mai bine de trei decenii într-un regim constituțional democratic.
În decembrie 1989, românii nu au câștigat doar libertatea de a schimba un partid cu altul, de a vorbi liber și de a participa la alegeri, ci dreptul fundamental de a transforma relația dintre individ și stat: cetățeanul nu mai trebuia să fie obiectul administrației și al puterii, ci titularul unor drepturi pe care instituțiile publice aveau obligația să le respecte, să le protejeze și, atunci când le restrâng, să justifice această restrângere în limitele legii. Schimbarea politică s-a produs însă mult mai repede decât schimbarea culturii instituționale, iar această discrepanță explică, într-o anumită măsură, de ce România democratică continuă să ofere uneori cetățeanului experiența unui stat care se comportă ca și cum autoritatea sa ar fi un privilegiu propriu, nu o competență primită temporar și exercitată în limite precis stabilite.
Regimul comunist a construit o relație profund asimetrică între stat și individ. Instituția reprezenta puterea, iar cetățeanul trebuia să se conformeze; funcționarul nu era perceput în primul rând ca un profesionist aflat în serviciul comunității, ci ca reprezentant al autorității, iar accesul la un drept sau la un serviciu public putea depinde de interpretarea, bunăvoința sau dispoziția celui aflat în spatele ghișeului. Într-o asemenea societate, oamenii au învățat nu numai să respecte autoritatea, ceea ce este firesc într-un stat, ci să se teamă de ea, să o evite, să o flateze sau să încerce să o ocolească prin relații personale, iar această psihologie nu putea dispărea în dimineața de după Revoluție.
Constituția democratică, legislația nouă, pluralismul politic, instituțiile de control, integrarea europeană și dezvoltarea mecanismelor judiciare au schimbat radical cadrul juridic, dar o instituție nu este alcătuită numai din norme; ea este alcătuită și din oameni, tradiții profesionale, ierarhii, reflexe, recompense și sancțiuni informale, iar acestea din urmă se schimbă mult mai lent decât textele de lege. Un funcționar tânăr poate să nu fi trăit niciodată comunismul și totuși să reproducă un comportament autoritar dacă intră într-o organizație în care învață că superiorul nu trebuie contrazis, că cetățeanul care insistă este „dificil”, că problema trebuie închisă mai degrabă decât rezolvată și că respectarea formală a procedurii este suficientă chiar atunci când fondul problemei rămâne nerezolvat.
De aceea, explicația exclusiv generațională este insuficientă. Nu este nevoie ca o mentalitate autoritară să fie transmisă prin ideologie; ea poate fi transmisă prin comportament organizațional. Un om care intră într-o instituție observă rapid ce este recompensat și ce este sancționat, iar dacă vede că obediența este apreciată mai mult decât inițiativa, că eroarea este ascunsă mai degrabă decât recunoscută, că cel care semnalează disfuncționalități devine incomod și că instituția își apără aproape instinctiv propriile decizii, va învăța să se adapteze, indiferent de convingerile sale politice personale.
Aici se află una dintre cele mai persistente moșteniri ale vechiului sistem: nu neapărat ideologia comunistă, ci reflexul instituției de a se considera superioară celui pe care îl administrează.
Într-un stat de drept, funcția publică nu conferă superioritate asupra cetățeanului, ci competență. Uniforma nu îl face pe polițist mai valoros decât persoana pe care o legitimează, biroul de conducere nu îi conferă funcționarului o demnitate umană suplimentară, iar autoritatea juridică a procurorului sau a judecătorului nu constituie proprietatea personală a celui care o exercită. Puterea există pentru că legea o conferă, iar legea o conferă pentru un scop public; prin urmare, cu cât competența este mai puternică și poate afecta mai profund libertatea sau patrimoniul unei persoane, cu atât trebuie să existe mai multe garanții, forme de control și posibilități efective de contestare.
Problema apare atunci când autoritatea funcției este confundată cu infailibilitatea persoanei care ocupă funcția.
De aici provin multe dintre experiențele frustrante pe care cetățeanul le are în raport cu administrația: nu neapărat încălcări spectaculoase ale legii, ci o succesiune de gesturi prin care i se transmite că trebuie să accepte decizia pentru simplul motiv că ea vine de la instituție. „Așa se procedează”, „asta este regula”, „nu ține de noi”, „dacă nu sunteți de acord, contestați” pot fi formule perfect legitime în anumite contexte, dar pot deveni și forme de închidere a dialogului atunci când sunt folosite pentru a evita tocmai întrebarea esențială: dacă instituția a exercitat corect competența pe care legea i-a acordat-o.
Un stat democratic nu presupune instituții infailibile; presupune instituții controlabile. Aceasta este una dintre diferențele fundamentale dintre autoritate și autoritarism. Autoritatea democratică nu își pierde legitimitatea atunci când este verificată, contestată sau corectată, ci tocmai prin existența acestor mecanisme își dovedește caracterul juridic. În schimb, atunci când instituția consideră contestarea propriei decizii drept un atac la adresa autorității sale, apare tentația de a apăra decizia înainte de a verifica dacă ea este corectă.
De aici se naște un alt fenomen important: instituția începe să se apere pe ea însăși.
Cetățeanul formulează o plângere, iar instituția răspunde explicând de ce instituția a procedat corect; cere verificarea unei decizii, iar răspunsul repetă argumentele celui care a luat decizia; sesizează o contradicție, iar primește o nouă explicație administrativă care ocolește tocmai contradicția semnalată. Nu este obligatoriu să existe rea-credință sau o înțelegere între cei implicați. Este suficient mecanismul organizațional prin care oamenii tind să acorde prezumția de corectitudine colegilor și superiorilor, iar organizația ajunge să-și protejeze propria coerență internă chiar atunci când cetățeanul solicită o verificare reală.
În astfel de situații, birocrația poate deveni un refugiu împotriva responsabilității. Documentele sunt corect întocmite, termenele sunt respectate, articolele de lege sunt citate, formulele administrative sunt impecabile, însă problema concretă pentru care omul s-a adresat instituției rămâne nerezolvată. Procedura, care într-un stat de drept trebuie să protejeze cetățeanul împotriva arbitrarului, ajunge să fie folosită ca substitut pentru răspundere: „am respectat procedura” devine echivalentul lui „nu putem fi acuzați că am greșit”.
Or, legalitatea nu se reduce la existența unei proceduri. O administrație democratică trebuie să fie capabilă să explice nu doar ce procedură a urmat, ci și de ce soluția adoptată este justificată în raport cu legea și cu situația concretă a persoanei.
Această diferență este esențială mai ales în raporturile cu instituțiile care exercită puterea coercitivă a statului. Polițistul, procurorul și judecătorul nu pot fi tratați identic cu funcționarul administrativ, pentru că au atribuții și garanții juridice diferite, însă există un principiu comun: exercitarea autorității publice trebuie să rămână în interiorul legii, iar persoana asupra căreia se exercită această autoritate nu încetează, din cauza poziției sale procesuale sau administrative, să fie titulară de drepturi.
Polițistul nu își pierde autoritatea dacă vorbește civilizat, procurorul nu își pierde independența dacă tratează cu respect o persoană care formulează o sesizare, iar judecătorul nu își diminuează prestigiul prin faptul că respectă drepturile procedurale ale celor aflați în fața sa. Dimpotrivă, într-un stat de drept, prestigiul unei funcții nu ar trebui să provină din frica pe care o inspiră, ci din încrederea că puterea ei va fi exercitată legal și imparțial.
Aici se vede poate cel mai clar ruptura dintre două culturi instituționale. În cultura autoritară, cetățeanul care pune prea multe întrebări este o problemă, pentru că întrebarea pune sub semnul întrebării autoritatea. În cultura democratică, întrebarea este parte a mecanismului prin care autoritatea se legitimează. Cetățeanul care solicită temeiul juridic, motivarea unei decizii, accesul la un document sau verificarea unei măsuri nu subminează statul; el exercită una dintre funcțiile fundamentale ale cetățeniei într-un regim democratic: aceea de a controla, prin mijloace legale, modul în care este exercitată puterea publică.
Poate că tocmai aici trebuie căutată una dintre marile noastre întârzieri. Am învățat să schimbăm guverne, să criticăm politicieni, să protestăm în stradă și să cerem reforme, dar relația cotidiană dintre cetățean și administrație a rămas adesea prinsă într-un model vechi, în care omul obișnuit intră într-o instituție cu sentimentul că solicită o favoare, deși exercită un drept.
Această diferență de percepție este fundamentală.
Respectarea drepturilor nu reprezintă o favoare făcută cetățeanului de către funcționar. Respectarea legii nu este o dovadă de bunăvoință. Furnizarea unui document, soluționarea unei cereri, motivarea unei decizii sau primirea unei sesizări nu sunt acte de generozitate instituțională, ci manifestări ale unor obligații juridice și profesionale, în limitele competențelor respective.
În același timp, ar fi o eroare să transformăm această discuție într-o condamnare colectivă a funcționarilor, polițiștilor, procurorilor sau judecătorilor. Există numeroși profesioniști care își exercită responsabil atribuțiile, iar instituțiile românești s-au schimbat profund în ultimele decenii. Tocmai de aceea problema trebuie formulată mai exact: nu este vorba despre faptul că „toți sunt la fel”, ci despre faptul că anumite reflexe organizaționale pot supraviețui într-un sistem democratic și pot fi reproduse chiar de oameni care nu au nicio legătură personală cu vechiul regim.
Această precizare este importantă și pentru că altfel riscăm să înlocuim o generalizare cu alta. Dacă afirmăm că toți funcționarii sunt autoritari, nu mai analizăm fenomenul, ci îl transformăm într-o acuzație colectivă. Iar dacă atribuim toate problemele moștenirii comuniste, evităm o întrebare mult mai dificilă: ce responsabilitate are democrația românească pentru ceea ce continuă să se întâmple în propriile instituții?
Au trecut treizeci și șase de ani de la 1989. O parte dintre cei care ocupă astăzi funcții publice nu doar că nu au lucrat în vechiul sistem, dar nici măcar nu erau născuți atunci. Nu mai putem explica la nesfârșit fiecare disfuncție prin faptul că România a fost comunistă. Istoria explică originea unor reflexe, dar nu justifică perpetuarea lor.
La un moment dat, moștenirea devine responsabilitate proprie.
Dacă o instituție continuă să considere cetățeanul o sursă de probleme, dacă își apără automat propriile decizii, dacă sancționează informal inițiativa și recompensează obediența, dacă folosește procedura pentru a evita asumarea unei erori, aceste lucruri nu mai aparțin exclusiv trecutului. Ele aparțin prezentului și trebuie analizate ca atare.
Poate că aici se află adevărata dificultate a tranziției românești: am reușit să construim relativ repede instituțiile formale ale democrației, dar schimbarea culturii care trebuie să le anime este mult mai lentă. Am adoptat norme moderne, dar oamenii continuă uneori să se raporteze la stat prin reflexe vechi, iar instituțiile continuă uneori să se raporteze la cetățean printr-o combinație de paternalism, suspiciune și birocratizare.
Această relație produce un cerc vicios. Cetățeanul se teme de instituție, instituția interpretează pasivitatea cetățeanului drept acceptare, cetățeanul renunță să mai conteste, iar instituția nu primește presiunea necesară pentru a-și corecta comportamentul. Într-o asemenea situație, fiecare parte contribuie, fără să dorească neapărat acest lucru, la conservarea celeilalte.
Ruperea cercului presupune însă o schimbare simultană a celor două perspective.
Cetățeanul trebuie să înțeleagă că nu este obligat să se umilească pentru a-și exercita drepturile și că o instituție publică poate fi contestată prin mijloace legale fără ca acest gest să reprezinte o ofensă. Instituția, la rândul ei, trebuie să accepte că un cetățean care întreabă, verifică, contestă și cere motivarea unei decizii nu este un adversar, ci parte din mecanismul democratic de control al puterii.
În definitiv, un stat de drept nu este un stat în care instituțiile nu greșesc, ci unul în care cetățeanul nu este obligat să accepte greșeala instituției ca pe o fatalitate.
Aceasta ar trebui să fie una dintre marile rupturi față de mentalitatea autoritară: nu autoritatea trebuie să fie protejată de cetățean, ci cetățeanul trebuie să fie protejat de exercitarea arbitrară a autorității.
Iar această protecție nu poate veni numai din Constituție sau din legi. Ea depinde de cultura profesională a celor care aplică legea, de mecanismele reale de control, de independența instituțiilor, de responsabilitatea individuală, de transparență și, poate mai mult decât orice, de existența unui cetățean care nu acceptă să fie tratat ca un supus.
În fond, democrația nu se verifică numai în ziua alegerilor și nici numai în Parlament. Ea se verifică în relația banală dintre omul obișnuit și instituția cu care intră în contact într-o zi oarecare. Se verifică la ghișeu, într-un sediu de poliție, într-un parchet, într-o sală de judecată, într-un birou administrativ și în fiecare situație în care statul trebuie să răspundă unei persoane care îi cere să explice ce face și de ce face.
Acolo se vede dacă cetățeanul este cu adevărat titularul unor drepturi sau dacă acestea rămân, în practică, simple formule juridice.
După 1989, România a făcut o mare parte din drumul juridic și instituțional către democrație. Drumul mental însă nu se încheie prin schimbarea unei Constituții și nici prin schimbarea unei generații. El se încheie atunci când instituția încetează să privească întrebarea cetățeanului ca pe o contestare a autorității sale și începe să o considere ceea ce este într-o societate liberă: o cerere legitimă de justificare a puterii.
Poate că aceasta este adevărata ruptură pe care încă trebuie să o realizăm.
Nu este suficient ca statul să nu mai fie comunist.
Trebuie ca statul să înceteze să se comporte, în relația sa cu cetățeanul, ca și cum acesta ar fi încă un supus.
