Declarațiile procurorului Sandu referitoare la presiunile exercitate asupra magistraților și la încercările unor factori exteriori actului de justiție de a interveni până și în construcția raționamentului juridic al acestora mi-au trezit o serie de amintiri profesionale pe care, sincer, aș fi preferat să le păstrez îngropate în trecut. Nu pentru că aș fi activat în sistemul judiciar, ci pentru că, de-a lungul unei cariere desfășurate în controlul fiscal, în Garda Financiară, în Inspecția Fiscală și ulterior în structurile ANAF, am fost martorul unor practici care, deși îmbrăcau alte forme și purtau alte denumiri, urmăreau în esență același obiectiv: neutralizarea raționamentului profesional independent și înlocuirea lui cu o interpretare convenabilă anumitor interese.
Atunci când am intrat în administrația fiscală, aveam convingerea, probabil idealistă, că rolul inspectorului fiscal este relativ simplu de definit: acela de a identifica materia impozabilă, de a stabili corect obligațiile fiscale și de a asigura, în limitele competențelor sale, aplicarea legii și protejarea intereselor financiare ale statului. Credeam că legea reprezintă punctul de plecare și punctul final al oricărei analize și că, odată ce faptele sunt stabilite, iar cadrul legal este clar, concluzia nu poate fi decât una singură. Experiența practică avea însă să-mi demonstreze că, în România, drumul dintre lege și aplicarea ei este deseori atât de sinuos, încât uneori ai impresia că cele două nu mai au aproape nimic în comun.
În mod firesc, orice sistem fiscal modern funcționează pe baza unui principiu fundamental: activitățile economice generatoare de venit și bunurile impozabile trebuie să contribuie la formarea veniturilor publice. Acesta este scopul pentru care există fiscalitatea. Nu pentru a produce munți de hârtii, nu pentru a justifica existența unor aparate birocratice supradimensionate și nici pentru a alimenta industria interpretărilor juridice sofisticate, ci pentru a colecta resursele necesare funcționării statului. În definitiv, fiscalitatea nu este un exercițiu academic, ci un instrument prin care societatea își finanțează școlile, spitalele, infrastructura, siguranța publică și toate celelalte servicii de care depinde funcționarea unei comunități moderne.
Din păcate, una dintre cele mai triste lecții pe care le-am învățat în activitatea profesională este că între scopul declarat al legii și modul în care aceasta ajunge să fie aplicată se poate interpune o întreagă industrie birocratică, alcătuită din norme metodologice, proceduri, instrucțiuni, circulare, puncte de vedere și interpretări administrative care, în loc să faciliteze aplicarea legii, ajung adesea să o golească de conținut.
Am întâlnit nenumărate situații în care analiza economică era clară, documentele erau concludente, iar scopul unei operațiuni nu lăsa loc de interpretări rezonabile. Exista activitate economică. Exista venit. Exista obligație fiscală. Exista prejudiciu. Cu toate acestea, exact în momentul în care credeam că lucrurile sunt suficient de evidente pentru a conduce la o concluzie logică, începea adevărata confruntare. Și, paradoxal, aceasta nu se desfășura între inspector și contribuabil, ci între inspector și propriul sistem administrativ.
De prea multe ori am constatat că problema nu era identificarea adevărului fiscal, ci acceptarea lui. Nu existența obligației fiscale ridica dificultăți, ci consecințele care ar fi decurs din recunoașterea ei. În astfel de situații apăreau, aproape invariabil, diverse interpretări administrative, norme metodologice sau proceduri care, deși prezentate drept simple instrumente de clarificare, aveau efectul practic de a introduce excepții, limitări și condiționări inexistente în textul legii.
Am avut deseori impresia că asist la un fenomen juridic absurd, în care legea era tratată ca un material brut ce trebuia remodelat până când devenea inofensivă pentru cei pe care ar fi trebuit să îi sancționeze. Oficial, nimeni nu modifica legea. Nimeni nu propunea abrogarea ei. Nimeni nu susținea public că obligațiile fiscale nu trebuie plătite. În schimb, se construiau cu migală mecanisme administrative care produceau exact acest rezultat.
Poate că una dintre cele mai mari contradicții pe care le-am observat de-a lungul anilor privește raportul dintre forma juridică și realitatea economică. Legislația fiscală europeană, din care Codul Fiscal românesc își extrage multe dintre principiile fundamentale, consacră ideea că substanța economică trebuie să prevaleze asupra formei juridice. Cu alte cuvinte, statul nu ar trebui să fie interesat exclusiv de modul în care o tranzacție este descrisă în acte, ci mai ales de efectele economice reale pe care aceasta le produce.
În practică însă, am văzut numeroase situații în care exact acest principiu era golit de conținut. Se ajungea la situații aproape caricaturale în care fluxurile financiare erau evidente, beneficiarii reali erau identificați, scopul economic al operațiunii era transparent, iar prejudiciul putea fi calculat cu precizie, însă întreaga discuție era mutată asupra unor aspecte formale, procedurale sau terminologice. În loc să se analizeze fondul problemei, atenția era direcționată către decorul juridic construit în jurul acesteia.
De multe ori aveam senzația că privesc un spectacol absurd în care toți participanții văd elefantul din mijlocul încăperii, dar sunt obligați să dezbată exclusiv culoarea perdelelor. Realitatea economică devenea secundară, în timp ce aparența juridică era ridicată la rang de argument suprem.
Această cultură a formalismului excesiv produce efecte devastatoare asupra instituțiilor. În timp, funcționarul nu mai este încurajat să analizeze, să judece și să își asume concluzii profesionale. El învață că este mult mai sigur să respecte procedura decât să urmărească scopul legii. Învață că asumarea unei interpretări corecte poate genera probleme, în timp ce conformismul birocratic este rareori sancționat, chiar și atunci când produce prejudicii uriașe bugetului public.
Poate că cea mai mare dezamăgire a carierei mele nu a fost întâlnirea cu contribuabilii necinstiți. Existența lor este inevitabilă. În orice societate vor exista persoane care încearcă să evite obligațiile fiscale și să obțină avantaje necuvenite. Mult mai greu de acceptat a fost constatarea că rezistența cea mai puternică împotriva aplicării corecte a legii venea uneori chiar din interiorul instituțiilor care aveau obligația să o apere.
Am întâlnit profesioniști excepționali, oameni integri și curajoși, care au înțeles că interesul public trebuie apărat chiar și atunci când acest lucru atrage consecințe personale. Din păcate însă, am întâlnit și numeroase situații în care promovarea nu era rezultatul competenței, ci al obedienței, în care capacitatea de a evita conflictele era apreciată mai mult decât capacitatea de a rezolva probleme și în care liniștea birocratică devenea mai importantă decât respectarea scopului legii.
Privind retrospectiv, nu pot să nu observ că multe dintre dificultățile cronice ale administrației fiscale românești nu sunt generate de lipsa legilor, ci de existența unor mecanisme prin care acestea sunt golite de conținut fără a fi abrogate. Este o formă sofisticată de sabotaj instituțional, mult mai periculoasă decât încălcarea directă a legii, deoarece operează sub aparența legalității și beneficiază de protecția conferită de proceduri, norme și interpretări aparent respectabile.
Din această perspectivă, afirmațiile procurorului Sandu nu mă surprind deloc. Dimpotrivă, ele confirmă existența unui fenomen pe care l-am întâlnit în repetate rânduri de-a lungul activității mele profesionale. Atunci când raționamentul profesional al magistratului, al procurorului sau al inspectorului fiscal începe să fie „corectat” din exterior, legea încetează să mai fie reperul fundamental al activității sale. Ea devine un simplu decor instituțional în spatele căruia se desfășoară adevărata luptă pentru influență, putere și protejarea unor interese care nu au nimic în comun cu dreptatea, legalitatea sau interesul public.
Iar dacă există o concluzie amară pe care am desprins-o după o viață petrecută în control fiscal, aceasta este că distrugerea unui sistem nu începe atunci când legea este încălcată pe față, ci atunci când legea continuă să existe, dar nimeni nu mai este lăsat să o aplice în spiritul pentru care a fost creată.
Absurdul intervine când problema nu este fapta descoperită, ci faptul că ai îndrăznit să o descoperi
Dacă ar trebui să identific una dintre cele mai perfide și mai eficiente metode prin care poate fi neutralizată activitatea unui inspector fiscal fără a i se interzice în mod explicit să-și facă datoria, atunci aceasta ar fi, fără îndoială, deplasarea atenției de la fapta constatată către persoana care a constatat-o. De-a lungul activității mele profesionale, am observat că, în cazul contribuabililor obișnuiți, fără influență politică, economică sau administrativă, discuțiile se purtau aproape întotdeauna în jurul faptelor, al documentelor și al obligațiilor fiscale. În schimb, atunci când verificările începeau să atingă persoane considerate importante, influente sau protejate de anumite relații politice, centrul de greutate al întregii discuții se muta într-un mod aproape miraculos de la obiectul controlului la persoana controlorului.
În mod firesc, într-un sistem administrativ interesat cu adevărat de combaterea evaziunii fiscale și de protejarea intereselor financiare ale statului, primul reflex al conducerii ar trebui să fie acela de a analiza informațiile descoperite de inspector și de a evalua gravitatea faptelor constatate. Cu alte cuvinte, întrebările logice ar trebui să fie: „Ce ai găsit?”, „Care este mecanismul fraudei?”, „Care este prejudiciul?”, „Cât de solid este probatoriul?” și „Ce măsuri trebuie luate pentru recuperarea sumelor datorate bugetului public?”. În realitate însă, am asistat de multe ori la situații în care aceste întrebări deveneau secundare, fiind înlocuite de o alta, aparent banală, dar extrem de revelatoare: „Ce-ai căutat acolo?”.
La prima vedere, întrebarea poate părea legitimă. În fond, orice activitate de control trebuie să aibă o justificare și să respecte anumite reguli procedurale. Numai că, în numeroase cazuri, întrebarea nu urmărea să clarifice cadrul legal al verificării, ci să transmită un mesaj mult mai subtil și mult mai periculos. Nu se punea în discuție dacă informațiile descoperite sunt reale. Nu se punea în discuție dacă există sau nu o fraudă fiscală. Nu se punea în discuție dacă bugetul statului a fost prejudiciat. Ceea ce devenea brusc important era modul în care inspectorul ajunsese la respectivele informații și, mai ales, cine îi permisese să ajungă la ele.
Am avut deseori impresia că anumite personaje beneficiau de un fel de imunitate informală, nescrisă în nicio lege, dar perfect cunoscută în anumite cercuri administrative. Nimeni nu spunea explicit că nu trebuie verificate. Nimeni nu emitea dispoziții scrise în acest sens. Nimeni nu își asuma oficial o asemenea poziție. Cu toate acestea, în momentul în care un inspector începea să se apropie de anumite zone considerate sensibile, reacția sistemului devenea aproape instantanee și surprinzător de bine coordonată. Din acel moment, atenția nu se mai concentra asupra contribuabilului și asupra activității sale economice, ci asupra inspectorului și asupra motivelor pentru care acesta îndrăznise să se intereseze de respectivul contribuabil.
Acest mecanism devenea și mai evident în ceea ce privește accesarea sistemelor informatice și a bazelor de date fiscale. Din punct de vedere legal, inspectorul fiscal are nu doar posibilitatea, ci și obligația de a se autosesiza atunci când există indicii rezonabile privind existența unor fapte de evaziune fiscală sau a unor alte încălcări ale legislației fiscale. Principiul este simplu și perfect logic: statul nu poate combate eficient fraudele dacă funcționarii săi sunt obligați să aștepte pasiv ca acestea să le fie aduse la cunoștință printr-o sesizare formală. În practică, activitatea de control presupune analiză, verificare, corelarea informațiilor și identificarea unor conexiuni care, la prima vedere, nu sunt evidente.
Numai că aici apărea una dintre cele mai absurde contradicții pe care le-am întâlnit în întreaga mea carieră. Deși legea îți recunoștea dreptul și chiar obligația de a te autosesiza, procedurile administrative puteau transforma acest drept într-o simplă ficțiune. Pentru că, înainte de a ajunge la subiectul investigației și înainte de a se analiza eventualele nereguli descoperite, erai întrebat dacă ai avut dreptul să accesezi informațiile care te-au condus la respectivele suspiciuni.
Cu alte cuvinte, statul și legea îți spunea că ai obligația să identifici fraudele fiscale, dar îți cerea în același timp să explici de ce ai căutat informațiile care ți-au permis să le identifici. Situația era cu atât mai paradoxală cu cât autosesizarea presupune, prin definiție, existența unei activități prealabile de documentare. Nimeni nu se poate autosesiza cu privire la o faptă despre care nu știe nimic și cu privire la care nu a efectuat niciun fel de verificare preliminară. În mod logic, dreptul de a te autosesiza presupune și dreptul de a te informa. Cu toate acestea, în anumite împrejurări, cele două principii păreau să funcționeze separat, ca și cum legiuitorul ți-ar fi acordat dreptul de a ajunge la o concluzie, dar ți-ar fi interzis accesul la informațiile necesare pentru a o formula.
Această contradicție nu era întâmplătoare și nici lipsită de consecințe. Ea producea un efect psihologic extrem de puternic asupra funcționarilor care își luau în serios atribuțiile. În timp, mulți înțelegeau că riscul profesional nu era generat neapărat de greșelile pe care le-ar putea face, ci de curiozitatea excesivă manifestată în direcția nepotrivită. Înțelegeau că anumite verificări atrag automat întrebări incomode, că anumite nume generează reacții disproporționate și că anumite conexiuni trebuie tratate cu prudență nu pentru că ar fi nevinovate, ci tocmai pentru că sunt suficient de influente pentru a determina sistemul să reacționeze defensiv.
În asemenea situații, mecanismul de protecție devine extrem de eficient deoarece nu operează prin interdicții explicite, care ar putea fi contestate sau dovedite, ci prin inducerea unei stări permanente de nesiguranță profesională. Funcționarului nu i se spune niciodată în mod direct să nu verifice anumite persoane și nici să ignore anumite informații. În schimb, i se transmite constant ideea că orice demers care depășește anumite limite nescrise îl poate transforma din investigator în investigat. Astfel, fără ordine, fără dispoziții și fără acte oficiale, se creează un climat în care autocenzura devine mult mai eficientă decât orice formă de constrângere directă.
Privind retrospectiv, am ajuns la concluzia că aceasta este una dintre cele mai sofisticate forme de capturare instituțională pe care le-am întâlnit în administrația publică. Nu este nevoie să elimini competențele legale ale funcționarilor și nici să modifici legile care le permit să acționeze. Este suficient să creezi condițiile în care exercitarea acestor competențe să devină riscantă atunci când vizează persoanele nepotrivite. În acel moment, controlul formal continuă să existe, procedurile continuă să funcționeze, iar instituția poate pretinde că își îndeplinește atribuțiile. În realitate însă, adevărata selecție nu se mai face în funcție de gravitatea faptelor, ci în funcție de identitatea celor care le comit.
Iar atunci când într-o instituție publică devine mai important să explici de ce ai descoperit o posibilă fraudă decât să fie analizată frauda însăși, problema nu mai este una de procedură administrativă. Ea devine o problemă de funcționare a statului de drept, deoarece arată că anumite persoane beneficiază nu de protecția legii, ci de protecția împotriva aplicării ei.
