De treizeci și șase de ani, oligarhia financiară, formată după modelul Moscovei, sub „bagheta” filorusului Ion Iliescu, cel care a recuperat aparatul de partid și structurile de forță ale comunismului, metamorfozându-le în instituții ale noii democrații, a urmărit, prin intermediul politicienilor transformați în marionete, două obiective fundamentale, de tipul mafiei siciliene sau oligarhiei rusești formată după prabușirea blocului sovietic..
Primul: eliminarea oricăror bariere legislative care împiedicau transferarea patrimoniului public în proprietatea sau sub controlul grupurilor de interese private, precum și obținerea unui acces discreționar la banii publici.
Al doilea: destructurarea autorității publice, în special a instituțiilor de control fiscal și de cercetare penală, astfel încât activitățile economice și interesele financiare ale acestei oligarhii să nu mai fie afectate de mecanismele de control și sancționare ale statului.
Pentru atingerea acestor obiective, a fost declanșată o adevărată ofensivă parlamentară asupra legislației care proteja patrimoniul și banii publici. Prin modificări succesive, abrogări, completări și reinterpretări, legile au fost golite treptat de conținutul lor preventiv și sancționatoriu, devenind, în numeroase situații, simple instrumente formale, cu prevederi interpretabile și mecanisme de aplicare tot mai complicate.
În paralel, ca măsură de siguranță, instituțiile publice de control au fost politizate, reorganizate și subordonate unor lanțuri de comandă în care decizia profesională a fost înlocuită, tot mai frecvent, de obediența politică. În felul acesta, controlul asupra celor care administrau banul public a ajuns, în bună măsură, la discreția celor care aveau interesul să nu fie controlați.
Timp de aproape treizeci de ani am fost martor direct al modului în care a fost operată această disoluție a autorității publice. Am urmărit mecanismul din interior, atât prin modificările legislative, cât și prin reorganizări, comasări, desființări și politizarea instituțiilor. Concluzia? Nu a fost vorba doar despre schimbări de organigramă sau despre modernizarea administrației, ci despre diminuarea progresivă a capacității statului de a-și apăra propriul patrimoniu și propriile resurse financiare.
Câteva exemple sunt deosebit de sugestive.
1. Destructurarea instituțiilor specializate de control fiscal
În primul rând, prin integrarea instituțiilor de control fiscal în ANAF, acestea au fost aduse într-un sistem administrativ centralizat, aflat total sub control politic.
Cu această ocazie, Controlul Financiar de Stat și Garda Financiară au pierdut o parte dintre atribuții, iar inspectorii și comisarii au fost aduși, din punctul de vedere al salarizării, la nivelul funcționarilor ANAF fără atribuții de control și fără răspunderea profesională specifică activității de inspecție fiscală. Și-au pierdut sporurile și, cel mai grav, au fost deposedate de competențe esențiale, sub justificarea că atribuțiile lor s-ar suprapune cu cele ale altor structuri.
A fost o măsură cu efecte mult mai grave decât o simplă diminuare salarială. Să salarizezi un inspector fiscal sau un comisar al Gărzii Financiare la același nivel cu un funcționar de la ghișeul ANAF, fără atribuții de control și fără răspunderea pe care o presupune activitatea operativă, înseamnă să anulezi diferența dintre responsabilitate și recompensă. Practic, ai demobilizat profesional tocmai oamenii pe care îi obligai să se expună, să descopere fraude, să confrunte rețele de evaziune fiscală și să-și asume riscuri și răspunderi pe care funcționarul obișnuit nu le avea.
Mai mult, prin această politică salarială și prin diminuarea continuă a atribuțiilor, inspectorul și comisarul au fost transformați în funcționari vulnerabili, lipsiți de motivația și protecția profesională necesare exercitării autorității publice. Un asemenea sistem nu doar că descurajează performanța, ci creează condițiile în care rezistența la presiuni și tentații devine tot mai dificilă. În loc să consolidezi integritatea și independența profesională a celor care combat evaziunea, îi slăbești și îi expui vulnerabilităților.
Și, culmea, acest sistem de salarizare demobilizator s-a perpetuat până astăzi. În prezent, un inspector fiscal, care poartă răspunderea unor acte de control cu importante consecințe juridice și financiare și trebuie să stăpânească o legislație fiscală extrem de complexă, poate ajunge să câștige mai puțin decât un funcționar al unei primării de comună, ale cărui atribuții se rezumă, uneori, la eliberarea unor adeverințe. Nu este o critică la adresa funcționarului din administrația locală, ci o ilustrare a disproporției dintre responsabilitatea profesională, complexitatea muncii și salarizarea celor care exercită autoritatea fiscală a statului.
A fost, în opinia mea, o politică ale cărei consecințe erau previzibile: demobilizarea controlului fiscal și diminuarea capacității statului de a combate evaziunea. Iar dacă privim aceste măsuri în contextul celorlalte intervenții legislative și instituționale, este greu de înlăturat suspiciunea că nu au fost simple erori administrative, ci parte a unui mecanism deliberat de protejare a intereselor celor care beneficiau de pe urma evaziunii fiscale.
În plus, deși Garda Financiară avea caracter militarizat, a rămas, în mod paradoxal, singura instituție de acest fel fără un statut special corespunzător. Dar cea mai gravă problemă era lipsa competenței de a emite acte administrativ-fiscale pentru stabilirea obligațiilor fiscale suplimentare și a prejudiciilor, cu excepția proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor.
Garda Financiară nu a avut niciodată competența de a emite o decizie de impunere, deși efectua controale operative și constata fapte cu importante consecințe fiscale. Mai mult, procesul-verbal prin care erau consemnate faptele de evaziune fiscală constatate nu avea natura unui act administrativ-fiscal și, prin urmare, nu putea produce, prin el însuși, efectele juridice specifice unui asemenea act, respectiv stabilirea obligațiilor fiscale și individualizarea creanțelor bugetare.
Practic, instituția putea constata fapte, putea documenta mecanisme de fraudare a bugetului și putea furniza elemente pentru cercetarea penală, dar nu putea finaliza ea însăși demersul printr-un act administrativ-fiscal de stabilire a obligațiilor suplimentare. Era o limitare majoră a eficienței controlului operativ, care făcea necesară intervenția altor structuri pentru valorificarea fiscală a constatărilor.
2. Înființarea Antifraudei și pierderea controlului inopinat
A venit apoi Direcția Generală Antifraudă Fiscală, prezentată drept o structură modernă, eficientă și capabilă să combată evaziunea fiscală.
În realitate, prin înființarea Antifraudei Fiscale s-au pierdut două componente fundamentale ale activității Gărzii Financiare: pe de o parte, competența de a efectua controale inopinate și operative, cu rapiditatea și eficiența pe care le presupunea intervenția directă în teren, iar pe de altă parte, resursa umană calificată, formată din inspectori și comisari cu experiență profesională, care cunoșteau mecanismele evaziunii fiscale și știau cum să le identifice și să le documenteze.
Nu a fost pierdută, așadar, doar o competență instituțională, ci și un capital profesional acumulat în ani de activitate operativă. În opinia mea, unul dintre obiectivele desființării Gărzii Financiare a fost tocmai eliminarea acestor profesioniști incomozi, care, prin experiența, exigența și eficiența lor, deranjau interesele marii mafii a evaziunii fiscale, protejată de politicieni.
Mai mult, odată cu desființarea Gărzii Financiare și așa-zisul transfer al activității către ANAF, s-au pierdut mii de dosare, unele extrem de sensibile, aflate în diferite stadii de verificare, precum și volume impresionante de informații acumulate în ani de activitate operativă. Odată cu dispariția acestor dosare și întreruperea verificărilor, s-a pierdut și continuitatea unor investigații care vizau mecanisme complexe de fraudare a bugetului public. Multe dintre aceste verificări nu au mai fost niciodată reluate sau finalizate.
Cine a câștigat din această situație? Tocmai contribuabilii și grupurile de interese aflate în vizorul Gărzii Financiare, ale căror activități erau investigate și ale căror mecanisme de evaziune riscau să fie documentate. Pentru unii dintre ei, desființarea instituției a însemnat, practic, ieșirea din raza controlului și dispariția unor verificări care îi puteau conduce la răspundere.
În ce priveste intervenția operativă, o data cu înființarea Antifraudei, a fost înlocuită, în numeroase situații, cu proceduri și filtre administrative, inclusiv analiza de risc, care au ajuns să condiționeze declanșarea acțiunilor de control. Or, într-un domeniu în care probele pot dispărea în câteva ore, timpul de reacție nu este un detaliu birocratic, ci o condiție esențială a eficienței controlului.
3. Transformarea controlului fiscal în inspecție fiscală și subordonarea politică
Controlul fiscal propriu-zis a fost rebotezat inspecție fiscală și integrat într-un sistem de subordonare administrativă multiplă: șeful AJFP sau al administrației de sector, conducerea DGRFP, conducerea ANAF și, în final, Ministerul Finanțelor.
Iar pentru „siguranță”, la intervale de doi-patru ani, inspecția fiscală a fost reorganizată în mod repetat. De fiecare dată, aceste reorganizări au produs discontinuități în activitatea de control, au îngreunat sau blocat verificările în curs, au provocat pierderi de date și informații și au favorizat îndepărtarea ori marginalizarea profesioniștilor incomozi.
Trebuie înțeles un lucru esențial: un profesionist în domeniul fiscal se formează în ani de activitate, nu printr-o simplă numire pe o funcție. Experiența sa înseamnă mult mai mult decât cunoașterea legislației. Înseamnă o veritabilă arhivă profesională, construită în timp, care cuprinde informații despre contribuabili, istoricul verificărilor, mecanismele de fraudare, circuitele comerciale și financiare, procedurile utilizate și, nu în ultimul rând, numele celor implicați în activități de evaziune fiscală.
Prin îndepărtarea sau mutarea acestor profesioniști nu pierzi doar niște funcționari dintr-o structură administrativă. Pierzi ani de experiență, informații acumulate, conexiuni între operațiuni economice și capacitatea de a identifica fraude complexe. Practic, fiecare reorganizare care a întrerupt această continuitate a contribuit și la ștergerea unei părți din memoria instituțională a controlului fiscal.
În opinia mea, tocmai această pierdere repetată de competență profesională și de memorie instituțională a reprezentat unul dintre cele mai grave efecte ale reorganizărilor succesive.
Într-un asemenea sistem, independența profesională a inspectorului devine extrem de vulnerabilă, iar răspunderea pentru deciziile importante se diluează pe întregul lanț ierarhic.
Iar când activitatea de control a început să deranjeze interese foarte importante, la nivel de corporații naționale ți internaționale, precum PETROM, OMV, ROMPETROL, LUKOIL, ori colectarea si rambursarea de TVA, au intervenit și modificările succesive ale Codului fiscal și ale Codului de procedură fiscală. Au fost introduse proceduri și filtre administrative care, în numeroase situații, au îngreunat sau chiar au blocat aplicarea efectivă a prevederilor legale. Mai ales prin instituirea unor mecanisme de avizare și validare ierarhică a actelor administrativ-fiscale și a sesizărilor penale, decizia profesională a fost supusă unor filtre cu puternică influență administrativă și politică.
4. Slăbirea Curții de Conturi
Un tratament asemănător, în etape succesive, a primit și Curtea de Conturi.
Mai întâi, i-a fost eliminată jurisdicția de soluționare a contestațiilor împotriva propriilor acte de control. Ulterior, a pierdut competența de a emite decizii de impunere pentru recuperarea prejudiciilor. Iar, în final, s-a ajuns la o situație cu atât mai gravă: Camerele de Conturi și inspectorii nu au mai avut, în condițiile legislației aplicabile, aceeași obligație și competență de sesizare a organelor de cercetare penală pentru faptele constatate, inclusiv atunci când acestea puteau întruni elementele unor infracțiuni.
O asemenea evoluție ridică serioase probleme de coerență legislativă, inclusiv în raport cu obligațiile care decurg din legislația penală.
Dar diminuarea atribuțiilor legale nu a fost singura problemă. La aceasta s-a adăugat politizarea conducerii instituției, prin numirea în funcții de conducere și în structurile sale de decizie a unor persoane a căror selecție nu a avut la bază, în mod transparent și prioritar, competența profesională, experiența în domeniul financiar-contabil și expertiza în controlul utilizării banului public, ci apartenența, susținerea sau obediența politică.
În aceste condiții, o instituție constituțională care ar fi trebuit să reprezinte una dintre principalele garanții ale disciplinei financiare și ale protejării patrimoniului public a ajuns să fie vulnerabilizată tocmai prin mecanismul de numire a celor chemați să o conducă. Când controlorul este dependent de cei pe care ar trebui să-i controleze, independența instituțională rămâne doar o formulare în lege, fără o garanție reală în exercitarea atribuțiilor.
Consecința acestei acumulări de modificări legislative și practici de numire politică a fost compromiterea rolului preventiv și corectiv al Curții de Conturi. În loc să constituie un obstacol în calea risipei, deturnării și utilizării frauduloase a banilor publici, instituția a devenit, în numeroase situații, incapabilă să exercite controlul cu fermitatea și independența pe care misiunea sa constituțională le presupune. Iar atunci când lipsa de reacție a controlorului ajunge să protejeze, în fapt, interesele celor care gestionează discreționar resursele publice, nu mai vorbim doar despre o disfuncționalitate administrativă, ci despre o vulnerabilitate majoră a statului de drept.
5. Reorganizarea parchetelor, modificarea competențelor și intervențiile Curții Constituționale
Nici parchetele nu au fost ocolite de acest proces. Dimpotrivă, competențele lor materiale și teritoriale au fost modificate în repetate rânduri, prin atribuiri și retrageri de competențe, reorganizări și modificări ale pragurilor valorice care stabileau ce structuri de parchet puteau instrumenta anumite infracțiuni.
Un exemplu relevant îl reprezintă evoluția competențelor DNA în materia evaziunii fiscale și a infracțiunilor economico-financiare. Aceste competențe au fost extinse, restrânse și ulterior reconfigurate legislativ, în funcție de praguri valorice și de natura infracțiunilor. În 2013, DNA a pierdut competența de cercetare a infracțiunilor de evaziune fiscală, înșelăciune și a unor infracțiuni vamale. Ulterior, competența asupra anumitor fapte de evaziune fiscală a fost reintrodusă, în prezent fiind condiționată de un prag al prejudiciului de peste 10 milioane de lei.
Toate aceste modificări au produs discontinuități, transferuri de dosare și dificultăți de stabilire a competenței, afectând continuitatea și eficiența cercetărilor. În loc să existe o arhitectură instituțională stabilă, cu procurori specializați și competențe clare, sistemul a fost supus unor intervenții legislative succesive, care au îngreunat investigarea infracțiunilor economice complexe și a marilor rețele de evaziune și corupție.
Un alt moment important l-au reprezentat deciziile Curții Constituționale referitoare la participarea SRI la activitățile de supraveghere tehnică. Prin Decizia nr. 51/2016, Curtea a eliminat posibilitatea ca supravegherea tehnică dispusă în procesul penal să fie executată de alte organe specializate ale statului, în afara organelor de cercetare penală prevăzute de lege. Au urmat alte decizii privind protocoalele de colaborare și regimul probelor obținute cu sprijinul SRI.
Nu discut aici necesitatea respectării drepturilor fundamentale și a limitelor constituționale ale activității serviciilor de informații. Acestea sunt obligatorii într-un stat de drept. Problema este dacă statul a construit, în același timp, mecanisme alternative suficient de eficiente pentru ca activitățile complexe de investigare a evaziunii fiscale și corupției să nu fie afectate. În lipsa unor asemenea capacități, consecința practică a fost diminuarea instrumentelor de cooperare și a capacității investigative în cauzele complexe.
Dar intervenția cu cele mai ample consecințe asupra răspunderii penale a fost, în opinia mea, succesiunea deciziilor CCR nr. 297/2018 și nr. 358/2022 privind întreruperea prescripției răspunderii penale.
Prin aceste decizii s-a ajuns la constatarea că, în perioada 25 iunie 2018 – 30 mai 2022, legislația nu a mai prevăzut cazuri de întrerupere a cursului prescripției răspunderii penale. Ulterior, prin aplicarea legii penale mai favorabile, efectele acestei situații legislative au fost extinse și asupra unor fapte comise anterior, în cauzele aflate în curs de soluționare.
Consecința a fost închiderea unui număr foarte mare de dosare penale, inclusiv dosare de corupție și evaziune fiscală, prin intervenirea prescripției. Au fost afectate cercetări care duraseră ani de zile, iar persoane cercetate pentru infracțiuni grave au scăpat de răspunderea penală, nu în urma unei judecăți asupra fondului acuzațiilor, ci ca efect al împlinirii termenelor de prescripție.
Nu contest principiul legalității, dreptul la un proces echitabil sau obligația statului de a respecta previzibilitatea legii penale. Contest însă efectele unui asemenea blocaj legislativ și instituțional, care a făcut posibilă pierderea răspunderii penale în numeroase cauze, în condițiile în care legiuitorul nu a intervenit la timp pentru a corecta situația.
Nici DIICOT nu a fost ocolită de acest mecanism al modificării succesive a competențelor. Dimpotrivă, competența sa materială în domeniul infracțiunilor economico-financiare, inclusiv al evaziunii fiscale, a fost reconfigurată prin atribuiri și retrageri de competențe și prin introducerea unor praguri valorice ale prejudiciului. În 2019, chiar conducerea DIICOT propunea reconfigurarea competenței în materia evaziunii fiscale prin stabilirea unui prag valoric. Ulterior, prin Legea nr. 126/2024, au fost atribuite atât DIICOT, cât și DNA competențe pentru anumite infracțiuni de evaziune fiscală cu prejudicii de peste 10 milioane de lei, în condițiile prevăzute de lege.
În loc să avem o structură instituțională stabilă, cu atribuții clare și capacitatea de a urmări marile fraude economice de la început până la final, am ajuns la o arhitectură complicată, în care competența de investigare depinde de natura infracțiunii, valoarea prejudiciului și existența unor elemente de criminalitate organizată sau a altor infracțiuni conexe. Aceste modificări succesive și delimitări de competență au complicat cercetările, au favorizat transferurile de dosare și au creat premise pentru întârzieri și blocaje. Nu susțin că fiecare modificare legislativă a fost concepută cu intenția de a proteja evaziunea și corupția, dar efectul lor cumulat a fost slăbirea capacității statului de a investiga marile fraude economice și de a-i trage la răspundere pe cei care le-au comis.
Privite împreună, modificările competențelor parchetelor, pragurile valorice, transferurile de dosare, restrângerea instrumentelor de cooperare investigativă și efectele deciziilor privind prescripția completează tabloul destructurării autorității publice.
Am slăbit controlul fiscal, am diminuat capacitatea instituțiilor de a constata și documenta fraudele, am politizat structurile administrative, am complicat cercetarea penală și, în final, am ajuns în situația în care numeroase fapte nu au mai putut fi sancționate.
Iar întrebarea fundamentală rămâne aceeași: cine a beneficiat de pe urma acestei evoluții și cine a suportat costurile? Răspunsul nu trebuie căutat doar în legile adoptate, ci și în patrimoniile acumulate, prejudiciile nerecuperate și dosarele care nu au mai ajuns niciodată la o soluție pe fond.
Privite separat, fiecare dintre aceste modificări, din punct de vedere al decidentului politic, poate fi prezentată drept o reformă administrativă, o simplificare instituțională sau o redistribuire de competențe. Privite împreună și analizate în succesiunea lor, însă, ele conturează un fenomen mult mai amplu: diminuarea sistematică a capacității statului de a controla utilizarea banului public, de a constata prejudiciile și de a declanșa mecanismele de recuperare și sancționare.
Iar aici este, de fapt, miza întregii discuții.
Nu poți vorbi despre combaterea corupției, despre reducerea evaziunii fiscale sau despre recuperarea prejudiciilor din bani publici, în timp ce desființezi, slăbești, politizezi sau lipsești de competențe tocmai instituțiile care trebuie să facă aceste lucruri.
Nu poți avea un stat puternic cu instituții de control obediente, cu inspectori cărora li se limitează competențele și cu mecanisme administrative prin care constatările profesionale pot fi blocate ierarhic.
Iar dacă toate acestea s-au întâmplat timp de 36 de ani, prin intervenții legislative și administrative succesive, cred că este legitim să ne întrebăm dacă asistăm doar la incompetență, improvizație și reforme prost concepute sau dacă, dincolo de acestea, a existat și un interes constant pentru slăbirea mecanismelor de apărare a patrimoniului și banului public.
Eu am fost în interiorul acestui sistem aproape treizeci de ani. Nu vorbesc din auzite și nici din teorii politice. Am văzut cum se modificau legile, cum se diminuau atribuțiile, cum se reorganizau instituțiile și cum se construiau mecanismele prin care autoritatea profesională ajungea să depindă de voința politică.
Un stat în care cei care controlează banul public sunt controlați politic de cei care îl cheltuiesc nu mai este un stat care își apără cetățenii. Este un stat vulnerabilizat chiar din interiorul propriilor instituții.
